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中国农村土地制度改革的长远出路:归入国有终极产权平台

  • 作者:超级管理员
  • 发布时间:2022-08-20 07:06:08
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  中国农村土地制度改革的长远出路:归入国有终极产权平台我国法律已明确规定了所有土地的公有制性质,农村土地的集体所有制是土地公有制概念下除国有制之外的另一种,不存在土地私有制。改革开放以来经济社会转轨弥合我国“城乡分治”传统的二元经济而走向现代化国家的进程中,土地制度的改革与完善是重大现实问题,也一向存在相关不同思路、观点的争议和现实生活中相关棘手问题的挑战。

  有一种观点是主张承认(实行)土地私有制,认为这样有利于产权清晰和要素流动。但这一主张在中国的现实生活中不存在任何可能性:于政治上不可能逾越“公有制经济为主导(主体)”的红线;于实际操作上也完全无法解决已经明确为国有的城镇土地,怎样才能量化地切分给若干亿社会成员这样的方案设计问题;如把农村土地单独处理为量化分给农村户籍人口,也完全没有合理的依据。所以对此观点主张,必须断然排除。

  另一种思路体现为现行的一套制度办法及其新近的调整,是在实行城镇土地国有的同时,继续在农村坚持土地集体所有制,对基本农田实行“占补平衡”控制以保障国家粮食安全,农村土地实行三权(所有权、承包权和经营权)分置,对农村集体建设用地试行使用权入市流转,与国有土地同权同价(但不允许用于商品房开发);对农村宅基地三权分置则具体表述为所有权、使用权和资格权,对其分配、继承等规定特别的管理规则。但实际上,继续实行农村土地集体所有制的这一思路,已面临严峻挑战和深刻的矛盾纠结,三权分置并未体现出彻底消除纠结的可能远景。

  中国土地制度改革突出的难题,是“两种公有制”里面的“农村集体土地所有制”,虽被称为公有制的一种土地制度,但其实它无法与社会主义市场经济要素流动的机制兼容。它不像国有制,具有可以落到一个国有制度平台上的最终产权与使用权的清晰界定和可分离、要素流动无障碍特性——国有土地最终产权(所有权)与使用权分离以后,要素使用权是可以在统一市场里合乎规则地实现流动的,但集体所有制不行:一个社区“集体”的这些成员,人员范围边界在不断变化,本来在村民的土地中,说起来有其一份的女孩子,嫁出村去时她带不走这一份,外面的女孩子嫁进这个村子来,她也没法随之拿到一份。所谓“”增人不增地,减人不减地”,是明显不合理的无奈选择。集体中原来已经形成的物理空间“自然垄断型”不动产分配方面的利益格局,没有办法合理化适应这种“集体”概念之下的人员流动、人口变化。一旦遇到征地拆迁补偿问题,各种相关标准难以客观量化,利益博弈往往引出“水涨船高”式的国土开发综合成本,产生相对少数人的一夜暴富和极端化的矛盾冲突;而且,实际上集体土地所有制名义之下所有成员利益关系所接受的调节控制权,也非常容易扭曲地由少数人控制(“一人一票”的“少数服从多数”决策机制,在相当多离乡外出务工人员很难行使投票权情况下,极易流于空谈),在现实生活中的一些场景里,甚至可以演变成为黑社会式控制。必须正视:我国农村土地制度的集体所有之路已越走越窄,与社会公平正义、要素市场建设、统一的现代市场体系建设,越来越难以相融,表现得矛盾丛生。

  运用“排除法”,可知中国土地制度改革,在农村土地所有制方面能够与现代市场体系对接、兼容的长远出路,实际上只剩下了一种选择,就是将土地最终产权落到土地国有制的一个平台上。我在调研中,注意到已经有一个可观察的现实案例,就是深圳。

  深圳在其特区定位上,已经抓住时机解决了把辖区内全部的土地所有权归为一个国有平台的法律问题。它利用特区立法权,明确规定,深圳不存在集体土地,所有的土地都是国有的,归于一个终极产权平台。剩下的,只是所谓原住民(就是原来集体概念之下的农村这些社会成员)相关利益怎样摆平而求一劳永逸、长治久安了。城镇化进程中,原住民的一些利益怎么样对接到新的平台上,要得到可接受的处理,最典型的就是所谓的“小产权房”和相关的一些不动产。深圳解决这个问题已有一个初步经验,就是“两级谈判算账”,政府对社区、不直接对这些一户一户的社会成员,社区再对一个一个具体的住户个人,以求达成一劳永逸的解决方案。这样做到位后,对农村居民(农民与“农民工”)在城乡间的迁徙和农村土地使用权及相关生产要素流动,如何形成适合市场经济客观要求的调控制度安排与规则体系建设方面的问题,便一通百通。

  深圳的经验具有对于全局的重要启示。如果以深圳为一个观察样本,从现在来说,在全国可能还一下做不到普遍推广其经验,但长期的远景则可以设想:经过一系列的渐进改革(包括分批增加它地跟进的试点),最后全国所有的土地统统归于一个国有平台,土地使用权的性质和交易彻底告别城乡分治格局。这里面要解决的问题,一是基本农田“占补平衡”这个机制,要充分运用重庆的“地票”制度经验跟市场对接。二是在基本农田的耕作方面,是实行所谓“永佃制”,耕作者并没有终极产权,但是负责管理这样一块块土地的开发使用权,是很清晰的,而且是可交易的。再有第三,农村区域宅基地的实际使用权、持有权早已经明确了,没有时间限制,以后继续长期持有,但也应变为不仅可继承、而且还可交易。这些都能够在国有终极产权平台上跟市场机制所要求的要素流动、以及其他所有的产权规则、使用权交易规则对接。再有第四,最棘手的就是小产权房,对小产权房必须各地分类处理。按照深圳的经验,再加上其他各地的一些经验,分类处理即是不能一刀切地规定怎么办,一定要注意这里面有非常复杂的问题。可在这方面明确设立一些规则,经过谈判以后,形成解决方案来逐步消化原来的利益不均衡。比如小产权房里的住户,一般必须分期地交出追加的那份土地地租(国家的土地产权收益)。原来房价那个缺口部分,完全拉平做不到,但可对追索其中的一部分,至少一劳永逸地形成一个最后可接受的解决方案。有了一个双方的妥协方案以后,经过若干年收敛下来一一不是承认而是终结这种小产权,是在土地使用权方面最终拉到一个统一平台上,与其他所有住宅的土地使用权一样,接受70年为期的同等法定条件,到期以后,该使用权按照已有的《物权法》规定,作为“用益物权”经过一个手续,可以自动续期。至于别的特殊情况,再特殊处理;国家如有必要收回这个使用权,要有相应补偿。土地都进入一个国有平台以后,就可以告别二元格局,真正对接要素市场的规范化和可流动,配合形成社会长期发展、国家现代化建设所要求的长治久安局面。(2021年11月)

  附录:《国有平台、整合分类、权益求平、渐进归一:中国新型城镇化进程中土地制度改革的难题破解路径一一基于深圳调研的报告》(贾康,程瑜,陈龙,陈通,2016年)

  国有平台、整合分类、权益求平、渐进归一:中国新型城镇化进程中土地制度改革的难题破解路径一一基于深圳调研的报告

  摘要: 土地制度改革因其涉及层多面广,历史上积累下来的矛盾纠结缠绕,利益平衡的难度很大,已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点和难题。本文从土地制度改革的理论难题和现实矛盾破解入手,深入分析农村土地私有化、维持集体土地所有制和实行集体土地国有化三种不同思路的利弊,结合深圳调研中发现的实践突破,引出实行第三种思路的基本结论与建议,即未来在土地全部国有的法律框架下,可以采用渐进式改革路径,分步实质性落实土地单一国有制改革。在深圳创新初步经验基础上,可给出远景展望: 在单一国有平台上,通盘规划土地开发利用,分类分步兑现谈判形成的一次性方案中的各方利益( 充分利用社区作用“两层算账”) ,使市场充分起作用和更好发挥政府职能,动态优化,因地制宜,鼓励各地( 大城市可以先行) 积极探索创新我国的土地制度体系。

  土地制度属于一国最基本的不动产制度。中国改革开放以来,始于农村的土地制度相关改革( 农村土地上的“双层经营联产承包责任制”)不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力与动力,而且构成了其他诸多领域改革的前提和保障,引领了我国改革开放的大潮。随之而起的城镇化快速发展与“经济起飞”过程,对于从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战性问题。时至今日,土地制度改革已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点。顺应时代要求,启动符合全面改革总体、长远要求和未来社会经济发展客观需要的新一轮土地制度改革,亟须在探索、创新中形成可行思路并引出可操作方案设计,这事关中国改革发展全局和现代化事业的成败。

  我国土地制度改革推进的难度之所以很大,主要在于这一改革涉及的层多面广,历史上积累下来的矛盾纠结缠绕,利益平衡的难度很大。当前与土地制度相关而存在的诸多矛盾,其深层次原因都与土地产权制度密切相关。土地产权制度走向何处,是我国弥合“二元经济”而实现城乡一体化发展的现代化进程中必须解决的重大问题。

  从所有权属性上来看,我国土地分为国有土地和集体土地两种性质的土地。城市市区的土地属于国家所有; 农村和城市郊区的土地,除无主荒地等由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有( 深圳已有改变) 。农村集体土地

  在实现承包经营制度框架之下,近年来中央已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农字号”的土地始终是与城镇建成区分开的,一旦需要“农转非”,原则上就必须征用为国有土地,完成审批及征用、补偿的全套程序。总体看,现行土地制度框架是“公有二元”特征的把国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系。名义上同属公有土地,一为大公,一为小公,大公大到“全民”( 国有为其具体形式) ,小公小到人口变动不居的某一村民小组,具体的权、责、利情况千差万别,十分复杂。从现实来看,这一产权制度结构体系,产生了诸多矛盾或问题,主要体现在以下五个方面:

  一是国有土地与集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾。一方面,国有土地与集体土地权利不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”所带来的所有权虚置与紊乱问题,而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。长期以来,我国严格限制农村集体土地转为建设用地,除特殊规定外,集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这也就意味着农村集体不能面向市场供地,只有经国家征用转为国有土地后,才能由国家出面出让、转让和用于非农建设。因此,与国有土地权利相比,集体土地的使用权、收益权和处分权都是不完整的。虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索和制度调整,但由于受诸多现实制约因素的影响,尚未真正实现国有土地与集体土地权利平等。集体土地与国有土地权利的不平等,又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因。例如,导致“小产权房”问题大量出现的主要动因,就在于两种土地权利和收益的显著不平等。另一方面,国有土地与集体土地又存在责任不对等情况。在很多地方,政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益,而政府( 代表全民) 在公共基础设施等方面进行了大量的投入,是引起土地增值的一个重要原因。

  如果政府不参与集体土地收益分配,只强调集体土地权利,而不使集体承担责任,显然也是不公平的。这种责任不对等的现象,是近年来现实生活中集体土地产权转让中愈益频繁出现的显化问题。

  二是“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加。在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题,就是土地增值收益的公平分配。土地“涨价归公”是颇具学理渊源的一个重要思路,①来源于孙中山著名的《民生主义》演讲,其针对中国历史及其20 世纪初严重的土地问题提出了“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。该政策的理论基础,是认为土地可以私有,但土地,特别是城市土地的级差地租和市场涨价,不是土地私有者带来的,而是社会改善基础设施及其环境,以及人口聚集所带来的。因而,土地的级差地租和市场涨价应当归公,“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳”。这便是孙中山所谓“平均地权”的政策思路。其政策操作过程是,先由土地的所有者按照市场行情去定价(“地价是单指素地来讲,不算人工之改良及地面之建筑”) ,然后报告政府。政府按照其报价,按率征税(“照价抽税”)。为了避免地主低报地价偷税,他主张政府有“照价收买”的权利。其含义相当于我们今天的政府征收土地的政策。因为有“照价收买”的可能性,地主低报地价可能在土地被政府征收时对自己不利,高报地价则可能在政府抽税时对自己不利,所以,这个机制可以保证土地所有者诚实报价。当地价确定后,如果这块土地发生产权变动,而此时它在市场中的地价高出原有价格,那么,涨价的部分,就应当由政府收走归公。

  但现实中的土地增值收益分配,不可能是简单绝对的“涨价归公”或其反面的一律“涨价归私”,而应按照“公私兼顾、增值共享”的原则,处理好国家、集体和农民之间以及近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间、农民的土地权益

  和社会公共利益之间等多重利益关系,建立合理分配机制。两种产权结构体系并存,特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置,增加了利益协调和保护农民权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇,还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”,都很难成为真正意义上的民事权利主体。在农村社会成员必然变化( 如生老病死) 和必然流动( 如异地嫁娶) 以及近些年随出外长年打工等形成的流动性增强的情况下,集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护,成为一个十分突出的问题。

  三是集体土地产权主体虚置与土地流转相关的扭曲、作弊问题。集体所有权的虚置,成为土地流转的严重制约因素和不规范因子。土地流转是现代农业发展的内在要求和城镇化发展的必然趋势,能够提高土地资源配置效率,促进农村剩余劳动力的转移。虽然近些年来国家逐步放宽并允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转,但在集体所有权虚置情况下,农民并未拥有完全的土地使用权,并且受乡镇规划、承包经营期限、具体操作程序等影响,往往限制性扭曲了符合规模化和专业化经营要求的土地流转,而且名义上“一人一票”式所有权的极易落空和虚置,又为侵犯集体土地权益的作弊与腐败大开便利之门。土地征收补偿不合理、、村委会成员利用土地谋私利等,都严重侵犯了农民的土地权益( 当然也包括其背后的全民公共权益) 。虽然近年来,我国一些地方在农村采取股份公司、合作社等组织形式,将股份量化到村民,提升了“集体”内部的规范性,但利益分配中的一些问题和矛盾( 特别是对外部而言) 仍远未得到根本解决。

  四是“公有二元”产权结构,加大了政府管控与市场自主调节土地资源间的矛盾。在市场经济下,市场机制是资源配置的基本方式。土地作为一种生产要素,需要发挥市场的配置和调节作用,以提高其配置效率。由于人多地少,土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源,又事关国家粮食安全、13 亿人吃饭问题,如果完全依靠市场自发调节,有可能导致农地使用不当、农地和建设用地比例失调,引发粮食安全问题,更何况城镇化带来的中心建成区的扩大,必然引发市场式“试错”无法有效解决的“通盘规划合理化”问题,因此,需要政府发挥积极的管控作用。然而,在土地资源配置权力上,政府与市场之间往往处于一种此消彼长的矛盾之中。解决这一矛盾的关键是如何找到合理的边界和分工、互补机制,使政府与市场都能发挥积极作用,共同提高土地资源配置效率。一般而言,政府应该在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划等方面发挥主导作用,市场应在土地资源配置上发挥主导作用。市场经济的一般经验是土地可分为私有和公有( 国有) ,商业活动对私有土地的需求只能通过市场交易满足,公益项目对私有土地的需求可通过国家征用( 有补偿) 来满足,政府有规划权,但在依法管控事项之外,应全部交给市场。然而,在我国“公有二元”产权结构和现行体制下,政府在国有、集体均为“公”字号的土地使用、管理与交易中,却明显存在管控过度与管控不到位并存的现象,市场的积极作用被抑制,消极作用又往往未得抑制。一方面,政府在土地征用、开发、拍卖等方面承担了过多的职能,担当了土地供给者和使用决定者的角色。审批程序的复杂以及其他过度管制措施,不仅导致了交易成本过高、阻碍土地的合理流动与优化配置,而且产生诸多腐败问题。另一方面,又存在土地管控不到位的情况,造成规划紊乱低质、土地配置不合理、使用效率不高、私自改变土地用途等问题,特别是一些集体土地,更是出现了乱占乱建、私自交易等问题。

  五是“二元”产权结构与城镇化发展之间的成本上升与风险压力日趋明显。截至目前,我国城镇化的推进主要是由政府主导的征地,以现行的一套土地征收制度为支持。随着城镇化发展,两种土地产权结构下的征地成本上升“棘轮效应”加“攀比竞抬”式压力日益显现。其一,政府主导城镇化的现实资金约束和风险日益增强。政府主导城镇化,是以大量的建设资金为前提的。没有资金保障,地方政府就难以为城镇发展提供必要的基础设施建设,政府主导的方式也就难以运行了。我国现有征地制度的一大优势,就是初始开发环节通过低价征收、高价拍卖的方式,为政府推进城镇化提供了大量的资金支持。然而,随着农民土地维权意识的增强和各方“讨价还价”式博弈的变化,政府主导城镇化与现实资金约束增强的矛盾日益显现,因为城镇化很难再以初始阶段的低成本方式继续推进,征地、拆迁费用攀比式的水涨船高不断增长,使政府主导城市化的成本急速上升。农民、市民补偿诉求得不到满足而引发的冲突,成为影响社会稳定的重要因素。这表明“二元”结构下政府主导城镇化的经济风险、社会风险和政治风险都在增加。其二,在一些城市发展中出现“自主城镇化”模式,即在集体土地上建设城市和“农转非”项目( 如“小产权房”) ,突破了城市土地国有的限制,与现行诸多制度产生冲突,也为后续管理、产权登记、交易等诸多方面增加了极大难度和十分棘手的问题。其三,基本农田农地保护与城镇化用地之间的矛盾日益突出。一方面,由于人多地少,实行农地保护制度,是生存与发展的必然要求; 另一方面,城镇化发展,必然造成城镇扩张和建设用地的增加,二者构成一对矛盾,而在农地非农化带来的巨大价差诱导下,进一步刺激了“征地”和“变地”冲动,一些地方千方百计将农田转为农村的或非农的“建设用地”,造成乱征收、乱占地现象,对粮食安全和社会稳定等构成了威胁。

  思路一: 实行农村土地私有化,取消集体土地所有制。实行农村土地私有,是不少学者的主张,虽然能够解决集体土地产权虚置、保护农民土地权益、防止村组织以权谋私等问题,但也会带来诸多不可忽视的负面影响,产生极大的经济、社会和政治风险。具体而言:

  一是产生经济风险。从理论上说,土地私有化所带来的产权明晰,便于提高土地利用效率,可能会产生良好的经济效益。然而,土地作为特殊资源,在我国实践中却很可能产生一些经济风险。主要在于: 其一,在不同地区,受利益博弈等影响,可能会出现相互矛盾的两种发展趋势,一些地区可能出现大规模的土地兼并( 重演中国历史上的失地农民矛盾积累过程) ,而另一些地区的农民则可能拒不流转,从而使农业集约化生产难以有效推进。其二,私有化之后的土地流转,受经济利益驱使,可能会危及粮食安全问题。

  二是带来社会风险。主要表现在: 其一,不利于解决劳动力转移和就业问题。在原有土地的劳动力无法得到有效吸收、转移的情况下,如果以土地私有为产权基础放任资本大肆兼并土地,可能会产生城市盲流,影响社会稳定。其二,农村土地私有化将会导致我国城镇化过程中未来的“钉子户”式产权纠纷难题更为明显和加剧,影响社会稳定。

  三是引发政治风险。其一,农村土地私有化而城镇土地已完全无私有化的可能,在国民公众权利意识日益兴起的社会背景下,农村土地私有化产生的城乡居民利益反差、心理失衡的社会效应,将会直接影响改革环境的稳定性。其二,由于我国明确地实行社会主义制度,土地公有的观念根深蒂固,土地私有化必将饱受社会和部分体制内人士质疑,遇到的政治阻力将使其在现实中无法起步而徒增政治斗争的复杂性。

  因此,在我国推行农村土地私有化思路的社会成本极高,不可控因素太多,经济、社会、尤其是政治风险十分巨大,可能产生种种难以预期的后果,这一思路难以形成方案,不具备现实可行性。

  思路二: 维持“公有二元产权”结构体系,坚持并完善农村集体土地所有制。由于这一思路是不对两种产权结构体系做大的调整,因此,优点是带来的直接负面影响较少,短期社会风险较小,改革较易推动( 这些年来实际上官方态度一直如此) 。然而,在这种产权结构体系下,虽然出台的一些政策如土地确权、两权分离、三权分置、允许农村集体经营性建设用地出让等,能够缓和一些冲突,但仍属于治标不治本,无法解决前述分析中的一些深层面矛盾,“同地同权”的表述虽得人心,但难以落到实操层面,进退维谷,因而所谓坚持和完善农村集体土地所有制,实际上很可能是陷入矛盾积累过程、路子会越走越窄,不利于长期、稳定发展,不可成为未来的长期选择目标。

  从理论上分析,土地的“集体所有制”,在最讲“产权清晰”的市场经济和必然要与之匹配的要素流动以市场交易为机制的现实世界中,是无法长期有效运行贯彻到底的。因为一个“集体”,遇人员死亡、新生、婚嫁等,“一人一票”的总票数必然变动,而土地权益所依托的土地实体,却不可能随之有任何变动,增人无法增地,减人也难减地,内部、外部人际间的权益自然是模糊难定的,无法真正规范的。种种的不规范、扭曲与“作弊”的空间,就往往反而成为了常态,以及利益博弈的“灰箱”,难言有长效的公正。

  如我们有了这一“捅破窗户纸”的基本认识,还需要再加上另一重要判断性认识: 现阶段我国具有一定积极意义的集体土地与国有土地“同地同权”,与整体、长远考虑必须顾及的“平均地权、涨价归公( 以从亨利·乔治到孙中山的主张为代表) ”两大原则之间,存在不可调和的矛盾。“同地同权”是有利于保护直接相关农村原住居民权益的原则,“涨价归公”是可能有利于全体国民、特别是大量远离城乡结合部、在一桩桩一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原则( 当然有效“归公”的前提是政府职能必须正常行使) ,或言之,前者是在“小圈子”内分权益的原则,后者是在“全社会”中分权益的原则,两者自然有冲突,而且无法按照“二者必选其一”来求解。把以上的两个认识与判断合在一起,引出的结论必然是: 长远考虑,我国正确处理“土地权益”问题的出路,应在于当下以社会可接受的机制处理一桩桩具体事件中“同地同权”与“平均地权、涨价归公”间的折中权衡方案( 现实生活中我们一直在“讨价还价”式地做这种事情,但显然已越来越吃力) ,同时面对今后还要经历的几十年快速城镇化过程,长久之计是争取创造条件把“土地集体所有制”转为产权清晰、无纠结状态的另一种可接受、且有利于可持续处理“涨价归公”问题的所有制形态,以求避免未来矛盾的更加积重难返。如土地私有制无可接受性,剩下的选择便已不言自明了。

  思路三: 实行集体土地国有化,先有法律框架后加实际内容地逐步取消集体土地所有制。土地国有化思路,从长远看既能够解决集体土地所有权虚置、土地权利不平等、小产权房等问题,又能以“一次锁定、分步兑现利益”方式避免城市化的巨大资金支出压力,减少因土地产权矛盾积累而引发的社会和政治风险,并且还有利于顺利实施统一市场上的土地流转、便于国家统一规划、管理,发挥中国特色社会主义市场经济的优越性。

  贾康等学者曾提出这一思路中的基本考虑如下: 土地是城镇化的重要载体,与之相关的重大现实问题,是农村基本农田土地使用权的流转制度,和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清: 在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下,所谓使土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行,如何处理土地制度这一重大而棘手的难题,是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。未来的改革大方向,可以按照“排除法”,选择“集体所有”、“私有”之外的唯一余项———国有制,把必保的基本农田和其他所有土地,都纳入“国有”法律框架后,其中对基本农田确立永佃制,在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题( 物质利益补偿可以分步按合约实现) ,进而给予全体社会成员“国民待遇”,其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态: 就是我国全部土地都是国有土地,其使用权可透明、规范地流转,凡是土地使用权流转环节上的租金,就进入国有资本预算( 基本农田另行处理,实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上缴农地的地租) ; 凡是其流转和持有环节上应征缴的税收,就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置,可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划,同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外,真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。这个前景,是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向,如果一旦形成决策思路,公共财政理应支持其方案化实践和推进优化过程。

  综合以上理论化的、逻辑式的利弊分析,我们认为,实行集体土地的国有化,即将全部土地纳入国有平台,应是中国土地制度改革长远发展战略的大思路。但把集体土地国有化,实践难度很大,当然只能徐图进展。

  一是土地国有化的路径选择。集体土地国有化,是赎买还是直接收归国有? 国家显然不具备一步赎买的实力。如果直接收归国有,会引起社会质疑、反对,不利于社会稳定,并且在土地征收等相关制度不完善的情况下,很容易造成对农民权利的侵犯和剥夺。此外,村委会职责的转变、乡村债务等问题都对国有化形成制约。因此,必须妥善选择土地国有化的渐进实施路径。

  二是构建以基本农田永久土地使用权( 永佃制) 为核心的农用地产权体系。在法律上确定国家作为土地终极所有者的地位之后,基本农田土地使用人可行使永久使用权( 其实“分田到户”的土地承包制从“30 年不变”到“永久不变”的表述,已基本解决了这个问题) ,它又可具体分解为占有、使用、收益、处分等权能,形成二级产权束。土地使用人享有的土地使用权可以以抵押、租赁、入股、买卖等形式,通过市场优化组合,也可以合法继承、赠与等。这样不仅保证了国家在土地管理和最终决策上的权利,而且又具有很大的灵活性,给实际土地使用者较大的使用、流转权利,防止国家管得过多过死,从而有利于解决当前土地制度中存在的诸多问题和矛盾。

  三是探索农民市民化的新路径。城镇化的核心在于实现人的城镇化中进城定居农民的市民化。农民市民化,不仅是身份的变化,而更为重要的是农民能够主动参与城镇化,分享现代化发展所带来的公共服务,实现农民与现代化、城镇化的有机融合。这一问题的着力点又在于如何处理农民进城与土地的关系上。政府应打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系,为农民的市民化消除障碍。对于农民进城的成本,原则上应由政府、企业和农民三方承担。

  四是政府在土地规划、管理中的合理权限问题。全部土地国有化之后,应强化优化国家通盘的土地规划权,把原农村集体建设用地的规划和管理纳入其内,提高土地使用效率,防止重复建设和各种违法建造等行为。同时,还必须以“正面权力清单”方式约束政府公权,使之不越界、不诿责,有效防抑扭曲和设租寻租。

  五是探索公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式,包括探索对“小产权房”等棘手问题的分类解决方案。只有遵循共享理念,处理好各种相关利益关系,实现土地增值收益的合理分配,才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾,为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力,使全体城乡居民共享发展成果。

  前述中国城镇化、现代化进程中间的土地改革难题,突出表现为农村土地集体所有制的道路越走越窄,粗放的土地开发模式已难以为继,必须另寻大思路。新近在深圳调研中我们发现,关于难题破解的路径,深圳市作为经济特区,已有十分值得重视的开创性探索和弥足珍视的初步经验,其方向和逻辑完全符合前文分析排列出的第三种思路。

  深圳作为特区,城镇化进程起步后,发展极为迅猛。通过两次城市化土地统征( 转) ,深圳整个市域的土地已实现全部国有: 其中第一次是1992 年的统征实现了原特区内土地的国有化,第二次是2004年的统转实现了原特区外土地的国有化,因此深圳法律框架下已不存在农村集体用地,也不存在农民。但还存在少量农业地块,而且由于城市化过程中形成了一系列有关土地的历史遗留问题,仍存在土地的二元管理现象,即存在“原农村土地问题”和“原农民土地权益保障问题”。目前原农村集体经济组织实际占用土地中,仍有约300 平方公里存在历史问题,被称为“合法外用地”,存在产权复杂、补偿不清、违法建设等问题交织在一起,也存在当地不称为“小产权房”的小产权房问题。针对这些问题,深圳市探索形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”并行的改革思路,出台了一系列政策措施,深化城镇化进程中原农民土地权益的保障改革工作( 见表1)。

  深圳市早在1996 年的城市总体规划就已将规划范围拓展至全市域,在一个完全国有的平台上,不区分城市和农村,统筹安排全市域土地,配套公共市政基础设施,并在其后《深圳市规划标准与准则》中采用统一标准,为特区一体化奠定了坚实的基础。该举措有别于国家在城乡规划层面的做法,中心城区部分按城市标准规划,其余部分按农村标准规划,从规划层面保障了农民土地权益( 配套设施和土地价值一体化) 。

  在土地政策方面,深圳市不仅按照政策标准支付补偿款,对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等进行妥善安排,同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地( 同富裕工程、扶贫奔康、固本强基) 等多种原农村“留用土地”,进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和农村的权益,有效地使深圳原农村集体经济组织和原农民分享改革开放的红利。在留用土地权益设计上,从保障原农民和原农村集体经济组织平稳过渡为市民和现代企业出发,明确非农建设用地和征地返还用地土地使用权权益以及入市流转途径。

  深圳市的土地完全国有化,可望一次性解决制度框架上的权益不公平矛盾问题,具有重大的全局性启示意义。完全可以理解,由于具体的历史条件局限,宣布了土地的统征统转,只是给出了“单一土地国有制”的法律框架,必然遗留下许多问题。在此基础上,深圳市探索在改革创新中逐步完善对原住农民的土地权益保障。

  为解决深圳市土地资源紧缺问题,有效盘活原农村集体经济组织土地资源,合理保障原农村集体经济组织土地权益,深圳市于2009 年启动土地管理制度改革,形成了区政府试点实践、各职能部门政策支撑、社会力量积极参与的改革工作格局和“产权明晰、市场配置、利益共享”协同推进的改革核心思路。

  1.“依现状明晰产权”。2013 年年底深圳市在《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》基础上,进一步细化规则,出台了试点实施办法,探索按照全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决的原则,推进农村城市化中历史遗留违法建筑的处理工作。

  2.“以利益共享推动产权明晰”。土地利益分配中,统筹考虑城市、集体、村民等多方发展诉求,充分运用规划、土地、金融、财税等多元手段,与市场形成合力,共享土地增值收益,从城市更新、土地整备和入市流转三个方面破解历史难题。城市更新方面,深圳市根据本地实际,创新产权处置办法,建立了“20—15”的利益共享机制,即允许经批准纳入城市更新计划的城市更新区域内未签订征( 转) 地协议或已签订征( 转) 地协议但土地或者建筑物未作补偿,用地行为发生在2007 年6 月30 日之前,用地手续不完善的建成区,原农村集体经济组织在自行理顺经济关系、完善处置土地征( 转) 手续的协议、将处置土地20%作为确权成本纳入政府储备后,可将处置土地剩余的80% 视为合法土地进行城市更新,同时还需缴交公告基准地价10% 的费用,用作历史用地行为的处理。

  3.“两层算账整村统筹”。深圳市在土地整备中创新性地提出了“两层算账整村统筹”土地整备新模式,即政府与社区算“大账”,社区与内部成员算“细账”的谈判合作模式。这样一来,政府相对超脱,充分调动了社区的积极性。对于“整村”土地,政府综合利用规划、土地及相关政策,与原农村集体经济组织( 社区) 直接协商谈判,明确政府与集体的利益分成。其中,社区自行厘清土地历史遗留问题,清拆地面违法建筑,自行协商补偿分配方案,从而整村解决历史遗留问题,以实现各方利益平衡和城市发展利益的最大化。整村统筹实行了以后,政府就从整个体系中的主角变成了一个配合组成的部分,原村民的社区则成为了与开发商谈判的主体。社区作为主体来承办拆迁与开发商谈判,与开发商直接对接,避免了政府和社区的利益摩擦,也避免了政府和开发商的复杂协调,从根本上调动了原村民的积极性,让他们“自己做主”改变城市面貌。社区主体对每一个原农民负责,比如说规划不公、非农建设用地不公的问题,要把它在一个村的范围内解决掉,在社区整体中将收益按不同情况实施分配。同时,“整村统筹”模式的运作也避免了村干部私下卖地,暗中抽取土地收益等违法行为,加强了村务透明化管理,实质上也是一个显化资产和加强内部管理的过程。目前,该项工作正在坪山南布、沙湖等社区试点,未来将认真细致总结试点经验,逐步向全市推广。

  入市流转方面,深圳市政府出台了拓展产业发展空间的“1 + 6”文件,明确提出允许原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的工业用地进入市场交易,对于合法工业用地,所得收益全部归原农村集体经济组织,对于尚未完善征( 转) 地补偿手续的,继受单位需先行理清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除,入市所得收益政府与继受单位“五五分成”或者“七三分成”,继受单位持有不超过20% 物业。2013 年12 月20日,深圳市首例原农村集体工业用地成功入市,充分发挥了市场配置作用,实现了有需求的企业与原农村集体建设用地的对接,既拓宽产业发展空间,又通过土地出让利益分成解决了原农村土地历史遗留问题,支撑了原农村集体转型发展,为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。下面重点就深圳市“整村统筹”土地整备模式,以及“土地精细化管理”来更为具体地介绍深圳市破解难题的路径。

  随着城镇化的快速推进,粗放的土地开发模式早已难以为继。为了改变“土地城镇化”局面,深圳市“整村统筹”土地整备模式的创新力求“一揽子”解决土地问题。

  “整村统筹”是在农村城市化进程中,针对已完全城市化后的特定阶段,形成的一种综合发展理念。即按一定的行政管辖区,整体考虑该地区的发展,将长期利益与短期利益相结合,通过对制约发展的各类限制性因素进行统筹,综合考虑该类区域自然、人文、社会、经济发展的纽带和联系,积极调动行政、法律、社会、政策等多种手段,实现整个地区的完全城市化。“整村统筹”作为一种发展理念,实践的不仅是一个村落的建设重建,还包含了历史传承、经济发展、权力完善、社会治理、环境提升等更为丰富的内容。

  “土地整备”是深圳土地改革进程中的又一创新。其既区别于土地储备、也区别于土地整理或整治。由于针对的主要是城市土地的综合利用和开发,土地整备将土地资产运营的理念贯穿全程,将实现储备、整理、重组、再开发、运营等土地问题统筹综合管理。对于深圳市来说,土地整备是积极储备土地、主动调整供地途径、改善城市环境、加强基层管理的一项工作需求。面向全国来讲,土地整备是整合多方资源,加大社会公共服务职能,做好城镇化布局的重要举措; 从现状到未来的一种城市化路径,实现产业的城市化、人的城市化和环境的再城市化同步推进,环境的再城市化。

  1.“整村统筹”土地整备的总体思路。“整村统筹”土地整备以原农村实际掌握的土地为主要对象,以整体确定原农村土地权益为平台,以制度创新为支点,撬动城市建设、社区经济转型和基层社会建设的联动,探索一条新型城镇化道路,实现土地“一元化”管理。“整村统筹”土地整备打破了传统土地整备以政府为主导的模式,形成有政府提供政策支持、资金统筹,以社区股份合作公司为实施主体的新模式。新模式通过社区与政府算“土地+ 规划+ 资金”的“大账”,社区与居民算“小账”的方式,由政府来统筹解决公共基础设施建设的落地实施、产业用地的划拨、违法建筑处理和确权等问题; 由社区来统筹解决辖区内建筑物拆迁、安居民置、物业管理等问题。以“整村统筹”土地整备为平台,承接社区的“基层党建、城市建设、经济发展、社区转型”等多个目标。

  2.“整村统筹”土地整备的主要内容与流程管理。“整村统筹”土地整备主要内容包括: 基础工作、专项规划编制、实施方案编制、专项规划方案与项目实施方案的协调配合。这四大主要内容: 一是基础工作,主要包括土地和房屋权属清理、项目测绘、基础数据核查、产权及相关利益主体意愿调查与分析、土地整备空间的需求状况等工作; 二是专项规划编制,主要明确社区的规划定位、社区内产业发展、生态建设、基础设施等内容,制定规划空间的分级导引和管制机制; 三是实施方案编制,主要明确整备的“土地+ 规划+ 资金”三大核心要素、社区分期实践方案等内容; 四是专项规划方案与项目实施方案的协调配合,主要是将整备过程中的“土地+ 规划+ 资金”联动起来,规划编制、权属管理、资金运作三条主线相互支撑,实现专项规划方案和实施方案的协调统一。“整村统筹”土地整备主要从以下九个方面分阶段推进,具体流程为:

  3. 科学的“社区留用地”核定办法。为了解决“社区留用地”核定的问题,统筹考虑土地、规划、资金等,按照“分类确权”为主线,“以房确地”为核心的思路。深圳市以土地确权为基础,以“利益共享、尊重客观历史,保障社区发展”的原则确定。同时参照城市更新旧屋村的概念,打破旧屋村认定的政策限制,创新提出了原农村集中居住区的概念及认定办法,解决了政府与社区在认定旧屋村过程中的争议。“社区留用地”核定办法规范了原农村集体经济组织留用建设用地核定工作,从而确保“整村统筹”土地整备工作的顺利进行,为深圳市推动原农村土地确权、规划实施、优化空间布局、特区一体化转型发展奠定了基础。

  深圳市在“社区留用地”核定办法中的重要创新是“分类确权”、“以房确地”。

  (1) “分类确权”就是在对继受单位国有已出让用地( 出让给继受单位的国有土地) 、非农建设用地( 含征地返还地) 、原农村集中居住区、农村城市化历史遗留违法建筑已处理用地等历史已批准用地认定的基础上,构建重叠的指标或评级,核算继受单位留用建设用地的总规模。社区留用地上的规划以项目专项规划批准为准,对于无法落地的规划指标按照市场评估的价值给予货币补偿。

  (2) “以房确地”就是在“分类确权”认定与核算的基础之上,对社区留用地的规模进一步验证和校核。一是对原农村集体经济组织历史上已批准用地进行确认,结合批复的开发强度或合同约定的开发规模,确定各类建筑的功能与总量; 二是设定拆建比及各新区建筑量指标体系,借助规划手段在空间上予以重新安排。整个过程是按照“历史已批准用地→留用建筑量→留用建设用地”的思路进行,同时还结合了规划、资金等要素,开创性地实现了规划、土地、资金互动的新局面。

  4.“整村统筹”土地整备的借鉴意义。首先,深圳市“整村统筹”土地整备探索了一条在国有平台上整合处理、综合解决社区问题的思路,在“一揽子”形式下分类解决了社区土地开发利用、历史遗留问题处理、土地房屋确权、社区经济社会建设等一系列问题,为深圳市新型城镇化建设奠定了基础。同时其先试先行的大胆创新可以为全国提供宝贵的经验。

  其次,深圳市“整村统筹”土地整备可在一定程度上实现土地确权和二次开发,明晰政府、社区的土地产权,维护土地权利人合法合理的正当诉求,一揽子解决社区的未征未转地的开发利用、违法建筑处理等问题,实质性地完成原农村土地到国有土地的改变,实现原农村土地与国有土地之间的腾挪置换以及原农村土地规划功能的调整等问题。

  再次,深圳市通过“整村统筹”土地整备试点社区集体股份有限公司从单一、低端的厂房租赁经济模式向多元化经营转变,经济收入主要来源将拓展至物业开发与经营、事业投资等领域,推动社区集体经济转型发展。

  最后,深圳市“整村统筹”土地整备打破了传统社区封闭的发展模式,将社区发展与新区城市发展有机结合起来,使社区真正融入到城市当中。社区发展可以为新区或开发区提供完善的公共配套设施、公共服务能力、综合管理水平和社区保障体系等优质服务,推动整个区域的城市、产业、社会结构再造,为新区城市的可持续发展注入新活力,实现以“整村统筹”土地整备带动社区发展、以社区发展促进新区城市发展的目标,实现社区与城市“双赢发展”的局面。

  基于整村统筹试点,土地精细化管理成为深圳新区土地管理重点工作,以政策法规为依据,制定全覆盖、多层级、高标准的土地管理体系。以此为基础,细化各项制度、规范和程序,严格执行、监督、考核、奖惩,提升土地资源管理工作效率。其主要包括土地批前预控和批后监管、土地资源集约节约利用、土地历史遗留问题处理三个方面的内容 。

  三、远景展望: 在单一国有平台上,通盘规划土地开发利用,使市场充分起作用和更好发挥政府职能,动态优化,因地制宜,积极探索创新我国的土地制度体系

  前已论及,我国城镇化推进中,在农村土地的“集体所有制”无法与市场完整、长久地匹配,同时土地“私有”在政治上又不可行的情况下,土地制度改革的大方向,是把所有土地都纳入“国有”法律框架后,对基本农田确立永佃制即赋予永久使用权; 在非基本农田用地上则一揽子、一劳永逸地处理好宅基地和“小产权房”等历史遗留问题( 具体利益兑现可分步完成) ,进而给予全体社会成员“国民待遇”,其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态: 全部土地都是国有土地,其使用权可透明、规范、无壁垒地流转。政府可专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划,同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地封闭式流转和发展规模化经营之外,真正把所有土地资源放到统一市场的一个大平台上。这个思路,过去我们还仅是从理论分析推导出来,作为一种逻辑内洽的可能前景。而在调研中了解到的深圳实践,则使我们知道,现实生活已开始把这种理论推演,变为实践行动。这足以使研究者感慨和兴奋。虽然深圳的实践还只是在一个局部的先行先试,但已可使我们得出以下初步认识:

  ( 一) 在土地全部国有法律框架下,可以采用渐进式改革路径,分步实质性落实土地单一国有制改革。

  党的十八届三中全会提出,“赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,而农民的财产其实主要就是归为集体所有制的土地。我们已指出,从大的方向上来看,实现全部土地国有化是长期视野中唯一可选择的改革思路,但显然一步到位式的改革完全不具备可行性,无法承担“摆平农民权益”方面可能发生的风险和成本。为此,只能采取渐进式改革路径,分步实行土地国有化改革。大多数地区的第一步,可以“平权”( 集体土地与国有土地同样享有参与城镇化、工业化的权利和机会) 和“赋权”( 赋予农田地永久使用权) 为重点,减少土地权利的不平等,特别是在土地使用权的流转方面,允许集体土地的使用权( 包括农地和农村建设用地) 在符合国家法规的前提下市场化流转。第二步,不同区域中分先后在法律框架上如同深圳那样取消土地集体所有权,建立统一的土地国有制。同时承认原集体所有制下的原住民,有获得权益补偿的资格,需要在摆平利益关系的前提下,以分步兑现到位而完成所有社会成员真正的“国民待遇”,同时也就是在分步渐进中实质性地落实了土地完全国有化的改革。深圳凭借其特区的有利条件,已不失时机地走到了第二步。

  ( 二) 亟须明确和整合政府全面的国土规划权,建立规范有序的土地流转机制。

  城乡统筹发展战略已提出多年,但国内不少地方仍存在“城市总体规划”、“乡镇总体规划”与“村庄规划”三规不接轨、不交合、甚至相互矛盾的情况。市、区县在做村庄规划的时候,把农村应得的土地指标拿出来用作城市建设,真正到了新农村建设和小城镇建设时,却没有用地指标了。一些应当作为建设用地规划的地块,并没有纳入规划范围,影响土地资源价值的发挥。即使是规划为建设用地的地块,往往由于难以获得相应的建设用地指标,“走正门”开发不了,利益驱动“倒逼”式形成为数可观、实际法律上无法给出产权证书的“小产权房”。深圳的可取之处,就在于其是在单一国有平台上,有了政府的通盘规划之后,有效发挥政府应有职能,在终极产权统一化、清晰化大前提下,面对历史遗留问题,承认利益差异,分类整合,动态优化,因地制宜,循序渐进地消除矛盾,最终可望归于全面国有的规范化局面,而达到长治久安。当然,深圳作为经济特区,地理位置和制度政策都比较特殊,得改革开放风气之先,城镇化进程起步早、发展快,相对于现1000 多万实际常住人员,“原住民”的规模仅27 万余人,占比甚低。当其土地早在20 世纪90 年代初就已实现市域内全部国有之后,逐步兑现原住民土地权益再归于彻底的实质性国有化,相对容易。其他地方有不同情况,需要因地制宜地进行探索和动态优化。但最终目标是一致的,深圳的思路可望最终变成各地( 首先是大城市) 迟早的选择。现阶段,即可以把明确和整合政府部门的土地规划权作为切入点,进而发展规范有序的土地流转机制,在政府通盘规划下,让市场充分起作用来实施土地利用优化。

  (三) 以发展的办法在“做大蛋糕”中实现产权明晰,权益兑现,建立利益共享机制而最终归入一体化。

  与土地相关的利益能否合理分配,摆平各相关方,是解决土地问题的核心。进入第二步,无论怎样让原农民和原集体兑现利益,都需要在国有大平台上进行,并不是简单的概念上的“同地同权”实现过程,而是一个各方利益寻求可接受的平衡、虽不可避免地具有“讨价还价”机制特征但从长远看利益分配较公平且更加兼顾全局的过程。深圳市在统筹考虑城市、集体、村民等多方发展诉求的基础上,充分运用规划、土地、金融、财税等多元手段,实事求是地形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”相辅相成的改革思路,采取结合城市更新、土地整备、入市流转、生态保护与发展等,设计渐进改革措施,以发展的办法在城镇化推进中“做大蛋糕”,即在不断扩大总利益规模( 这会得到城镇化过程的支撑———做大可分的蛋糕,当然是得力于城镇化带来的土地溢价等) 之中,实现利益共享,消化相关矛盾,化解历史遗留问题。具体处理中,以“政府与社区算大账”,再由“社区与利益相关人算细账”的双层谈判机制,巧妙地调动了社区的积极性和管理潜能,使政府相对超脱,新局面、新境界的形成相对平顺。这些做法对其他地区具有启发意义。我国在推动城镇化和工业化发展的过程中,其所蕴含的人口高密度聚集、人力资本培养、收入提高、消费提升,进城农民生活方式和社会地位的“市民化”改变,以及基础设施和公共服务的不断升级换代等因素,将成为我国经济增长和社会发展的持久内生动力,因此,我国具备在这方面“做大蛋糕”的底气和本钱,一旦有了国有大平台,应积极探索建立合理的土地利益分配和共享机制、结合历史遗留问题的消化方案,最终可落实到一个规范的土地单一国有制上。这是一个可前瞻的“一体化”远景,有利于在中国特色社会主义市场经济的发展中,破解土地制度难题,减少社会矛盾,促进社会和谐,达到总体的土地“涨价归公”、“长治久安”局面。

  ( 四) 深化户籍制度、社保制度等改革,推动实现农民市民化,最终实现城乡居民一视同仁的“国民待遇”。

  城镇化既是我国现代化建设顺应历史潮流的发展任务,又是扩大内需、形成发展动力源的最大潜力所在。城镇化进程中,关键要解决城乡所有居民的“国民待遇”问题,即推进基本公共服务均等化。2013 年我国城镇化率已达53. 7%,但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有38%。大量的农民工实现了地域转移和职业转换,但还没有实现身份和地位的转变。近2亿生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇,很多农民工出现“就业在城市,户籍在农村; 劳力在城市,家属在农村;收入在城市,积累在农村; 生活在城市,根基在农村”的“半城镇化”现象。如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进,会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障因素,又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发经济活力都会产生较大制约并最终会妨害长治久安。

  党的十八届三中全会明确提出:“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化。”为此,政府应着力打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系,为农民市民化消除障碍,逐步实现城乡居民“国民待遇”,最终达到“一视同仁”。深圳市对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等进行了积极妥善安排,同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地等多种农村区域的原住民“留用土地”,进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和原农民的权益,有效地使深圳原农村集体经济组织和原农民分享改革开放红利。这些做法也十分值得其他地方借鉴。首先,在户籍制度改革上,不把获得城市户口与放弃原农村土地权利直接挂钩,逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距,还原户籍的人口登记功能,将户籍与福利脱钩。其次,促进“农民工”在城镇稳定就业,合理稳定提高其工资水平;逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖; 建立覆盖农民工的城镇住房保障体系,促进农民工在城镇落户定居; 建立覆盖农民工的社会保障体系,提高覆盖面和保障水平。三是完善城镇公共服务能力的提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体,财政是政府处理城镇化问题的公共资源配置的主要手段。因此,在新型城镇化进程中,结合土地制度应按照财政的内在逻辑和职能,消除我国财政分配的二元特征遗存、构建“一元化”公共财政,以有效化解城乡二元结构,形成走向“市民化”为核心的城乡一体化财力支持后盾。当然,深圳现阶段在单一国有土地所有权平台上的突破,首先是最明显地惠及了“原住民”,更多外来打工者的基本公共服务均等化,需允许有更长的时间来渐进做到位。

  ( 五) 以实质性推进的公权体系配套改革来保障“土地单一国有制”状态下的公平正义: 公权入笼、民主法治。

  政府辖区土地如按单一国有制大平台确立其所有制,固然有前文所分析论述的必选缘由、与市场经济的统一规范要素流动客观需要及中国特色社会主义市场经济内在追求的“共同富裕”机制的内洽性等值得肯定之处,但也无可回避地要面临确有理由的怀疑、否定视角的诘难: 实际生活中以“国有”名义引出的公权扭曲、过度干预、设租寻租等种种弊病,是否会由此更加严重、变本加厉?

  这是一个人类社会中一直在探究、在中国改革深水区尤显沉重的话题: 怎样有效地实现合理、规范的公权约束,“把权力关进制度的笼子”?

  土地国有制,各国都有,只是多少不同。远景上把我国集体土地所有制取消而“大一统”式归入深圳的“单一国有”平台,并不改变原土地制度中“国有”部分的制度安排,但灭失了我国原土地制度中“集体所有”部分的“自治”、“自由裁量”空间,也就等于在达成一次性利益分配方案( 可分期兑现) 之后,取消了基层的种种原来实际可用的“分权”、“分益”空间,土地利用和管理的规范性在未来固然可望大大提升,但是否“国有”平台上的规范性所掩盖的种种弊病,也会一并扩大了其“势力范围”?

  笔者们认为,回答这种诘难的关键点,就在于我们能否按照党的十八届三中全会、四中全会的规划部署,实质性地推进经济、行政、政治、社会的全面改革和全面的法治化、民主化进步过程,有效提高“国有制”的健康度。

  集体“小圈子”里的权,似也有别于严格的私权而属某种“公权”,但属于非政府的集体经济组织的民事权; 一旦到了“国有全民、全社会”概念下的权,则可以是严格意义上的公权,并有种种可能在国有大平台上把其经济权能与政治权能结合,使政府之手越界、政府之弊膨胀,负面表现就会是行政上官僚主义、经济上过度干预、司法上枉法不公……,这些社会中早已有之的弊病,在我国土地制度改革的视角之下,如理性地评说,并不能成为拒不考虑集体土地所有制未来改革的理由,毋宁说应成为在认识“排除法”引出的归于国有这个未来唯一选项之后,使我们义无反顾地推进中国实质性改革的激励。土地制度改革是全面配套改革和渐进改革的重要组成部分,改革如愿取得其应有的正面效应的寄托和保障,在于进入深水区后真正的攻坚克难,引出有效的民主法治政治文明的公平正义社会环境,使“公权入笼”、公众事务决策通过合理的制度机制落实于“主权在民”、“走向共和”。如能入此境界,政府牵头的国土开发的规划与管理、执行,应能够在制度依托上长效优化,即实现土地开发利用中“涨价归公”取向下的公共利益最大化可持续机制,相关的权益纠纷,能够在良法体系中得到合理的化解,社会成员能够在预期上消除对“政府不讲理”、“司法不公”、“选择性执法”等的恐惧,如此等等。因此,需要强调,我们本文讨论中形成的关于“国有平台,整合分类,权益求平,渐进归一”的思路性基本认识,必须归结到、融合于全面、实质推进改革的联动诉求之中。

  [1]贾康、刘薇: 《以“一元化”公共财政支持“市民化”为核心的我国新型城镇化》,载于《新供给: 经济学理论的中国创新》,中国经济出版社2013 年版。

  第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家。华夏新供给经济学研究院创始院长,中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员,北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长,第二届理事会期间任首席经济学家),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革:新供给简明读本》以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”)》,2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006~2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析,贾康先生的发文量(398篇),总被引频次(4231次)和总下载频次(204115次)均列第一位,综合指数3429,遥居第一,是经济学核心作者中的代表性学者。返回搜狐,查看更多